中国银保监会对十三届全国人大三次会议第7589号建议的答复意见

　　赖秀福代表：

　　您提出的关于运用信托机制管理涉众性社会资金的建议收悉。经商发展改革委、住房城乡建设部、交通运输部、商务部、人民银行，现答复如下：

　　信托是一种财产管理制度，具有财产独立和破产隔离的制度优势。运用信托机制管理涉众性社会资金，有利于提升涉众性资金安全性和使用效率，符合我国信托业的功能定位和发展方向。同时，受信托业历史发展路径等因素影响，以受托服务为特色的服务信托受制于社会基础和发展环境因素，仍处于起步阶段。前期，银保监会多方呼吁发挥信托机制在涉众性社会资金管理中的作用，鼓励信托公司 开展慈善信托、企业年金等相关业务。在我会积极努力下，信托机制在社会保障和公益慈善等领域应用已经纳入相关法律法规并形成良好实践经验，但由于其他领域尚无相关制度规定，信托机制在预付式消费、分享经济、物业维修基金等领域确未应用。您在深入调研信托机制在管理涉众性社会资金方面的作用和现状后，提出扩大信托机制在涉众性社会资金管理中的运用的建议。相关部门均表示对加强和改进工作具有很高的参考价值，并就具体建议提出有关意见。

　　一、关于多用途预付卡资金管理

　　人民银行前期按照国务院同意印发的《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》（银发〔2016〕112号），建立支付机构客户备付金 存管制度，实现客户备付金集中缴存于人民银行。同时，新修订的《非银行支付机构客户备付金存管办法》拟于近期印发。人民银行将继续推进相关制度建立健全工作，严密防范客户备付金风险，更好地保障客户合法权益，同时将在后续工作中研究在其他涉众性社会资金管理中引入信托机制的可行性。

　　二、关于单用途预付卡资金管理

　　商务部前期颁布《单用途商业预付卡管理办法（试行）》（商务部令2012年第9号），明确发卡企业可以运用资金存管、保证保险、银行保函等方式，加强单用途商业预付卡预收资金管理。截至2020年3月，单用途商业预付卡备案企业3526家，其中，采用资金存管、保证保险、银行保函方式管理预收资金的发卡企业分别为2526家、252家、67家。下一步，商务部将研究完善单用途商业预付卡预收资金风险防范机制，探索预收资金管理创新模式，适时修订《单用途商业预付卡管理办法（试行）》，待条件成熟时会考虑运用信托机制管理相关资金。

　　三、关于住宅专项维修资金管理

　　住房城乡建设部按照《住宅专项维修资金管理办法》（建设部、财政部令第165号），业主大会成立前，住宅专项维修资金由物业所在地直辖市、市、县住房城乡建设部门或财政部门代管；业主大会成立后，业主交存的维修基金转由业主直管。实践中，由于业主大会成立率较低等原因，业主大会自行管理维修基金的数额很少。下一步，住房城乡建设部将配合有关部门研究引入专业机构管理运营物业维修基金的可行性，完善住宅专项维修资金相关制度和使用方式。后续沟通过程中，住房城乡建设部表示已关注到香港地区也在相关领域引入了与您所提建议类似的资金管理制度安排，会在条件成熟时研究利用信托机制提升住宅专项维修资金管理效率。

　　四、关于交通运输新业态用户资金管理

　　交通运输部印发《交通运输新业态用户资金管理办法》（交运规〔2019〕5号），明确了用户资金收取原则，明确运营企业应当提供专用存款账户或者用户个人银行结算账户两种方式存管用户资金，并限制账户留存备付金比例。下一步，交通运输部将积极配合相关部门开展研究，在确保用户资金安全的前提下，促进涉众性社会资金的有效使用；研究在其他涉及自身职责的涉众性社会资金管理中引入信托机制的可行性，待条件成熟后，利用信托机制提升资金管理水平。

　　运用信托机制管理涉众性社会资金，对保护人民群众财产安全、提升社会治理水平具有积极作用。下一步，银保监会将继续会同相关部门，推动信托机制用于涉众性社会资金管理。一是积极发展具有竞争优势 的服务信托业务。引导信托业利用信托在财产独立性、风险隔离、账户管理等方面的制度优势，积极发展预付款信托、资金存管信托等服务信托业务。目前，银保监会已将上述内容纳入信托业转型改革方案，正在积极推进实施。二是推动相关制度建设。借鉴国际立法经验，会同相关部门研究信托机制运用于涉众性社会资金管理的可行方式，加强制度建设，为信托机制应用创造良好环境。三是加强信托文化建设。弘扬以忠诚守信、持续稳定、财产独立、灵活创新为特征的良好信托文化，为信托机制推广应用创造社会基础。

　　感谢您对信托业发展和监管的关心与支持！

　　联系单位及电话：银保监会信托部 010-66279173

　　2020年9月25日

　　（信息来源：中国银保监会官网；原文标题：中国银保监会对十三届全国人大三次会议第7589号建议的答复意见）

　　延伸

　　阅读一

全国人大代表赖秀福：建议进一步扩大信托机制在涉众性社会资金管理中的应用

　　十三届全国人大三次会议召开在即，全国人大代表、中国银保监会信托部主任赖秀福在接受记者采访时表示，今年建议，为满足涉众性社会资金保管需求，促进涉众性社会资金的安全管理和有效使用，应进一步强化信托机制在涉众性社会资金管理方面的推广应用，使之成为维护人民群众财产安全、提升社会治理能力的有益工具。

　　信托机制众多涉众性社会资金管理领域尚未充分运用

　　涉众性社会资金包括预付式消费资金（如商业预付卡、互联网虚拟充值卡、会员制模式下的预付款等）、分享经济业态（如网络约车、共享汽车 、共享单车 等）的押金及预收款、物业维修基金、社会保障与公益慈善资金等，影响面广泛，涉及社会、经济生活的各个领域。

　　赖秀福指出，管理、运用好涉众性社会资金，是我国经济社会健康发展、不断满足人民日益增长的美好生活需要的基本保障。当前涉众性社会资金在存管方面仍然面临较大风险，部分涉众性社会资金的收取人存在挪用资金、卷钱跑路、洗钱、欺诈、非法集资等问题，威胁涉众性社会资金安全，甚至影响社会稳定。

　　“在高效安全管理涉众性社会资金方面，信托机制具有比较优势。”他谈到，信托作为管理涉众性社会资金的制度在国际上运用十分广泛。而在国内，信托机制也已在部分涉众性社会资金的管理方面得到应用。在社会保障与公益慈善领域，我国已经制定相应的法律法规，确定了管理、运用社会保障资金与公益慈善资金的信托机制。社会保障领域，2004年，劳动和社会保障部、银监会 、保监会、证监会等制定了《企业年金基金管理试行办法》，运用信托制度管理、运作企业年金基金。截至2019年末，全国建立企业年金的企业数量95963家，参加职工2547.94万人，积累基金17985.33亿元。信托制度可以保障年金资产的独立性，有效解决企业经营过程中出现的合并、分立、破产等问题与员工远期安养保障需求之间的矛盾。公益慈善领域方面，2016年，《慈善法》颁布实施，规定了慈善信托制度。截至2019年末，全国共备案慈善信托273单，财产规模29.35亿元，其中2019年共设立慈善信托119单，信托财产规模9.33亿元，慈善信托业务在我国呈蓬勃发展态势。

　　不过，信托机制在其他涉众性社会资金管理领域尚未充分运用。赖秀福指出，在预付式消费、分享经济、物业维修基金等领域，资金管理的信托机制尚属空白，但在某些行业制定了管理办法，建立了资金存管制度。如多用途商业预付卡的客户备付金由人民银行直接存管；单用途商业预付卡的预收资金，按照商务部规定，一定比例的资金必须由商业银行存管，但未要求全部实行存管；网络约车、共享汽车、共享单车等收取的用户押金及预付金，根据交通运输部等六部委的《交通运输新业态用户资金管理办法（试行）》，应通过在商业银行开立的专用存款账户及个人银行结算账户两种形式进行银行存管；物业维修基金，按照住房城乡建设部规定，由业主大会委托一家商业银行开立住宅专项维修资金专户进行管理。

　　在预付式消费、分享经济、物业维修基金等领域推广

　　基于此，赖秀福建议进一步扩大信托机制在涉众性社会资金管理中的应用。

　　“建议在预付式消费、分享经济、物业维修基金等领域，推广运用信托机制进行资金管理，允许信托机构 作为受托人管理上述领域的涉众性社会资金。”他指出，涉众性社会资金信托管理机制的一般模式可设计为：资金收取方作为委托人，以预收的社会资金作为信托资金，交付给信托机构设立涉众性社会资金信托。信托财产的运用受到限制，仅能用于支付商品或服务对价，向需求方返还要求的余额，向受益人进行分配，以及各种行政规费和监管部门要求支付的其他款项。信托机构对于资金收取方和预收的资金具有一定的审核义务。为提高资金使用效率，涉众性社会资金信托项下的信托财产允许进行对外投资，但仅限投资于流动性好、安全性高的投资产品，如银行存款、购买政府债券或金融债券 等。

　　关于适用的具体形式，他建议根据涉众性社会资金的交易活动性质差异，对于一些社会影响面广、风险大的领域强制要求适用信托管理机制，对于影响小、风险可控的行业可以允许选择是否适用信托管理机制。

　　具体来看，对于多用途商业预付卡资金管理，建议人民银行结合现有的非金融机构支付服务管理制度，对多用途商业预付卡预收的资金，在人民银行统一存管的制度安排之外，允许信托机构运用信托机制开展存管业务。在信托机制下，发卡企业作为委托人，设立客户备付金信托账户，持卡人支付购卡资金时，首先支付到备付金专用存款账户，由存管银行根据信托文件的约定将备付金支付到信托账户。进入信托账户的预收资金由信托机构按照前述涉众性社会资金信托管理机制的模式进行管理运用。

　　对于单用途商业预付卡资金管理，可以有多种资金监管机制，包括资金存管、商业保险、信托管理等，商家可以根据自身情况进行选择。建议商务部进一步出台规定，明确单用途商业预付卡资金允许信托机构通过涉众性社会资金信托管理机制进行管理运用。

　　对于分享经济的押金及预付金，建议发展改革委、工业 和信息化部、交通运输部等主管部门，允许分享经济运营企业专用存款账户中收取的押金及预付金，使用涉众性社会资金信托管理机制进行管理运用。运营企业作为委托人，设立押金及预付金信托账户，收取的押金及预付金首先支付到专用存款账户，由存管银行根据信托文件的约定再支付到信托账户。进入信托账户的预收资金由信托机构按照前述涉众性社会资金信托管理机制的模式进行管理运用。

　　对于物业维修基金管理，建议住房城乡建设部在物业维修基金管理中引入信托机制，由业主大会作为委托人，将物业维修基金委托给信托机构设立信托。信托机构作为受托人可以避免业主大会有名无实的弊端，并防止物业管理企业喧宾夺主，充分保护业主的合法权益。　（来源：金融时报 记者 张末冬 胡萍）